Novos congressistas têm dificuldades para redigir corretamente as leis

Para quem não sabe, existe uma lei (a Lei Complementar 95/1998) que traz regras para a elaboração e a alteração de outras leis em nosso país. Em tese, todos os congressistas deveriam conhecer seu teor para respeitá-lo ao elaborarem leis. Mas não parece ser o caso dos novos deputados e senadores, cuja legislatura iniciou-se em fevereiro de 2019.

Até o momento (27/04/2019), foram aprovadas 10 leis pelo Congresso Nacional. A primeira lei aprovada pela nova legislatura foi a 13.809/19, que convertia em lei a Medida Provisória 853/18. E ela já continha um grave erro de redação em seu art. 1°:

Fica reaberto até 29 de março de 2019 o prazo para opção pelo regime de previdência complementar de que trata o § 7º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012 .

Perceba-se que tal artigo traz um comando, determinando uma reabertura de prazo, sendo, portanto, uma disposição normativa. Todavia, conforme a Lei Complementar 95/1998, a lei deve ser dividida em três partes:

I - parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;
II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada;
III - parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a cláusula de revogação, quando couber.

O artigo primeiro de uma lei, conforme determina o art. 7° da mencionada Lei Complementar 95/1998, deve indicar seu objeto e seu âmbito de aplicação. Nesse sentido, ele compõe a parte preliminar e não a parte normativa. Não pode conter comandos relacionados ao "conteúdo substantivo da lei", como ocorreu na lei 13.809/19.

Comparativamente, vale citar a próxima lei aprovada, a lei 13.810/19. Seu primeiro artigo, de modo correto, indica o objeto e o âmbito de aplicação:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o cumprimento de sanções impostas por resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, incluída a indisponibilidade de ativos de pessoas naturais e jurídicas e de entidades, e a designação nacional de pessoas investigadas ou acusadas de terrorismo, de seu financiamento ou de atos a ele correlacionados.

Trata-se de uma apresentação da lei, sem conter regras com "conteúdo substantivo". Ao lermos esse artigo 1°, ficamos sabendo exatamente do que tratará a lei, mas não nos deparamos com qualquer comando.

Infelizmente, contudo, apenas 2 das 10 leis aprovadas continham a previsão correta do artigo primeiro. Todas as demais cometeram o erro citado, começando por determinações normativas.

Também é importante salientar que os próprios congressistas consideraram que apenas 2 das 10 leis eram de grande repercussão, merecedoras de um período de vacância. As demais 8 leis foram consideradas de pequena repercussão, menos impactantes na sociedade, tornando-se vigentes nas datas de suas publicações.

Quem vigia o vigilante? Cabe a quem dar limites aos ministros do STF?

Senhoras e senhores, bem-vindos à República das Bananas. Após uma sequência avassaladora de decisões e reações que geraram profunda insegurança jurídica, não há termo mais adequado para identificar nossa atual conjuntura.

O Judiciário é o guardião da Constituição e deve fazê-la valer, em nome dos direitos fundamentais e dos valores e procedimentos democráticos, inclusive em face dos outros Poderes. Eventual atuação contra majoritária, nessas hipóteses, se dará a favor, e não contra a democracia.

Entre as salas e os inúmeros corredores contidos nas dependências da Suprema Corte, está em curso um mecanismo de investigação, denominado inquérito, instaurado pelo ministro Dias Toffoli e conduzido pelo ministro Alexandre de Moraes, que trabalha sem objeto determinado que, na prática, dá liberdade a um ministro – já poderoso por natureza – para investir contra qualquer um a qualquer tempo.

Pois bem, não é aceitável que esse inquérito avance sem respeito óbvio ao devido processo legal. Quais são o objeto e os fatos investigados? Delimitar uma investigação sem definir sujeitos e investigar atos indeterminado, sem corte de tempo e espaço, é algo intolerável em observância aos princípios basilares do Estado Democrático de Direito.

Frente aos fatos, podemos nomeá-lo, carinhosamente, de “inquérito mágico”, em que cabe absolutamente tudo, qualquer coelho, sem que seja necessária a justificativa de determinada ação ou omissão.

Veja, não há ninguém mais poderoso em nosso país do que um ministro da Suprema Corte. Se você, membro da Suprema Corte, guardião da Carta Maior, investe diariamente seu tempo contra essa condição, contra sua natureza, acaba por alimentar a narrativa daqueles que afirmam ser dispensável a existência dessa instância terminal.

Ora, caso o plenário da Corte não se debruce sobre essa questão em sede de Agravo Interno, chegaremos ao seguinte paroxismo: quem oferecerá a ação penal? O próprio ministro Alexandre de Moraes, depois de conduzir todo inquérito? Afinal, o Ministério Público não o reconheceu esse ato como legítimo. Indo além, já proferiu entendimento referente ao seu arquivamento.

Estamos diante de uma verdadeira anomalia jurídica, em que não haverá sujeito legalmente capaz para executar o oferecimento da Denúncia Criminal. Isso é perigoso. Quando se chega a esse ponto, de se esticar a corda das Instituições dessa maneira, perdem todos. A sociedade como um todo perde.

É incrível ter que lembrar isso, mas o sistema penal acusatório brasileiro determina a separação de funções da persecução criminal. Em outras palavras, o nosso sistema não autoriza que o órgão julgador seja o mesmo que investiga e acusa. Isso é uma obviedade sem tamanho.

Juiz investigador? Essa figura não existe desde as Constituições antecedentes, mas Moraes, por meio desse inquérito assombroso, procede assim.

Em sua dura decisão relacionada ao arquivamento do inquérito, Dodge confronta abertamente a legalidade dessa investigação, pois, apesar do artigo 43 do Regimento Interno da Corte permitir esse ato de ofício, não há nada que justifique as medidas bastante excessivas até então tomadas.

A competência julgadora do STF não pode ser amparada pelo seu Regimento Interno. Se aplicado, esse conjunto de normas é anterior à Constituição Federal de 1988 e, desse modo, eventual definição de competência está cristalinamente revogado pelo artigo 102 do texto de 88. Isso é uma premissa constitucional básica.

Outro ponto questionável, refere-se ao diploma legal a ser aplicado. O artigo 26 da Lei nº 7.170/83 (Lei de Segurança Nacional) diz que “caluniar ou difamar o Presidente da República, o do Senado Federal, o da Câmara dos Deputados ou o do Supremo Tribunal Federal, imputando-lhes fato definido como crime ou fato ofensivo à reputação” deve ser combatida por meio de ação pública incondicionada, sendo de titularidade do Ministério Público, dando holofotes a ordem de arquivamento de Raquel Dodge, segundo o artigo 62, inciso IV, da Lei Complementar nº 75/93 (Lei Orgânica do MPF).

Da mesma forma, quando o ministro Toffoli instaura o inquérito e, posteriormente, nomeia, sem sorteio, o ministro Moraes como o responsável pela condução das investigações, representa uma flagrante afronta ao princípio do juiz natural.

Frente aos argumentos retro expostos, nota-se que estamos diante de uma escalada de autoritarismo que não encontra, sequer, amparo legal ou precedentes judiciais. Os membros do Poder Judiciário – juízes, desembargadores e ministros – não são agentes públicos eleitos. Vivemos tempos sombrios cujas consequências são imensuráveis.

Lorenzo Bandoni

A inconstitucional retroatividade do decreto 9727/19 que estabelece critérios para ocupação de cargos em comissão

A governabilidade para o presidente Bolsonaro está tão complicada que até vigência de decreto tem sido motivo de conflito.

Em 15 de março de 2019, Bolsonaro e sua equipe publicaram o decreto 9727 como um intuito bastante nobre: estabelecer critérios para nomeação de ocupantes de cargos comissionados no governo federal, os chamados cargos de confiança. Conforme estimativa do jornal O Globo (Linha de corte nas nomeações, 19/3/2019), haveria cerca de 24 mil cargos comissionados atingidos pela norma, sendo mais de 3,5 mil não ocupados.

O art. 2° estabelece critérios gerais para a ocupação dos cargos:

1. idoneidade moral e reputação ilibada;
2. perfil profissional ou formação acadêmica compatível com o cargo ou a função para o qual tenha sido indicado; e
3. não enquadramento nas hipóteses de inelegibilidade previstas no inciso I do caput do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.

Os artigos seguintes estabelecem critérios específicos que mudam conforme a hierarquia do cargo. O art. 6° prevê a possibilidade de realização de processo seletivo para o cargo. Já o art. 9° indica que apenas o Ministro de Estado, de modo indelegável, pode dispensar justificadamente o preenchimento desses requisitos específicos. 

Por fim, o art. 11 determina que todos os órgãos e as entidades devem manter atualizados o "perfil profissional desejável para cada cargo em comissão", sendo estabelecido, pelo art. 14, um prazo até 15 de janeiro de 2020 para cumprimento dessa obrigação.

Tudo caminhando bem, até as previsões relativas à vigência do decreto. Primeiro, convém delimitar os conceitos: validade e vigência. Se o decreto foi publicado por autoridade competente e não viola leis, ele pode ser, de antemão, considerado válido (parece ser o caso do decreto analisado). Um decreto válido somente pode começar a produzir efeitos quando se tornar vigente. Portanto, a vigência é a possibilidade de uma norma produzir efeitos.

O art. 15, conforme redação de 15 de março de 2019, estabeleceu que a vigência do decreto somente se iniciaria em 15 de maio de 2019, dois meses após sua publicação. Para quem acompanhou o raciocínio: no dia 15 de março, o decreto tornou-se válido; somente no dia 15 de maio poderia produzir efeitos, ou seja, tornar-se-ia vigente e obrigatório.

Esse intervalo entre a publicação e o início da vigência é chamado de período de vacância (ou vacatio legis). Sua finalidade é dar tempo às pessoas para se prepararem para o cumprimento de uma nova regra. No caso do decreto, imaginou-se que dois meses seria um prazo razoável.

O art. 14, na redação de 15 de março, para não deixar dúvidas, afirmou a irretroatividade do decreto: "o disposto neste Decreto somente se aplica às nomeações e às designações posteriores à sua data de entrada em vigor". Isso significa que as nomeações anteriores não seriam atingidas pelos critérios de ocupação dos cargos.

Logo após a publicação do decreto 9727, vozes se levantaram justamente contra os artigos 13 e 15 que estabeleciam seu período de vacância de dois meses e sua irretroatividade. A acusação foi que o governo usaria, malandramente, esse período para negociar com o Congresso a nomeação de ocupantes para esses cargos a fim de aprovar a reforma da previdência.

Para surpresa da presidência, todavia, a voz mais forte a ecoar contra esse prazo foi seu maior beneficiário, aquele visto como essencial para negociar com o Congresso: Rodrigo Maia, presidente da Câmara. Conforme reportagem do jornal O Globo (Maia pede, e decreto da Ficha Limpa valerá desde 1° de janeiro, 20/3/19), "Maia chegou a dizer que, caso o governo não revisasse o decreto, a Câmara poderia aprovar uma lei determinando a retroatividade". 

O resultado disso foi a publicação do decreto 9732, em 20 de março de 2019, alterando os citados artigos 13 e 15. A nova redação estabeleceu que o decreto se tornaria vigente no próprio dia 20/3, reduzindo seu período de vacância para apenas cinco dias, já consumados na ocasião. Assim, a partir daquele dia o decreto já se tornara obrigatório para todos.

O novo art. 13, porém, violou a boa técnica jurídica ao determinar que "o disposto neste Decreto se aplica às nomeações e às designações realizadas antes de sua entrada em vigor". A questão é a seguinte: o intuito desse novo dispositivo foi dar retroatividade ao decreto. Quanto a isso, nenhum problema. Porém, a retroatividade de uma norma nunca pode prejudicar, conforme o art. 5°, inc. XXXVI da Constituição Federal, o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

Quando uma pessoa é nomeada para ocupar um cargo público e essa nomeação está de acordo com o estabelecido em lei, ela se torna ato jurídico perfeito. Para não deixar dúvidas, o parágrafo 1°do art. 6° da LINDB define: "reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou". Portanto, se um decreto retroagir para uma nomeação a cargo público, que é ato jurídico perfeito, será inconstitucional.

Felizmente estamos falando de cargos em comissão. O que caracteriza esse tipo de cargo é o fato de não gerar estabilidade para seu ocupante, que pode ser exonerado a qualquer tempo. Assim, o governo não precisaria ter redigido o caput do art. 13 determinando a retroatividade do decreto; bastaria ter redigido o parágrafo único desse artigo: "até 20 de junho de 2019, os órgãos e as entidades exonerarão ou dispensarão os ocupantes dos cargos e das funções que não atenderem aos critérios estabelecidos neste Decreto". 

Ainda que o caput seja inconstitucional, o parágrafo não o é. Pela nova redação do decreto 9727/19, os critérios para ocupação de cargos comissionados estão vigentes desde 20 de março de 2019. Todos os ocupantes de cargos comissionados que não se enquadrarem nesses critérios devem ser exonerados ou dispensados até 20 de junho de 2019, pois não possuem estabilidade pela própria natureza do cargo. Simples assim. Sem necessidade de se falar em retroatividade do decreto.