1. Três perguntas distintas sobre a organização do Estado
Ao longo do bloco 2.3, examinamos as formas históricas assumidas pelo Estado moderno (absolutismo, Estado de Direito, Estado Democrático de Direito) e os princípios que as estruturam (soberania, legalidade, separação de poderes, soberania popular). Agora, é preciso distinguir três perguntas que frequentemente se confundem, mas que dizem respeito a problemas diferentes.
A primeira pergunta é: como o poder se distribui no território? A resposta define a forma de Estado (unitário, federação, confederação). A segunda pergunta é: quem governa e como se acessa o poder? A resposta define a forma de governo (monarquia ou república, e suas variantes). A terceira pergunta é: como se estrutura a relação entre os poderes Executivo e Legislativo? A resposta define o sistema de governo (presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo). Essas três classificações são independentes entre si e podem combinar-se de múltiplas maneiras: o Reino Unido, por exemplo, é um Estado unitário, monárquico e parlamentarista; o Brasil é uma federação, republicana e presidencialista; a Alemanha é uma federação, republicana e parlamentarista.
2. Formas de Estado: a distribuição territorial do poder
2.1. O Estado unitário
O Estado unitário caracteriza-se pela existência de um único centro de poder político e jurídico. O governo central detém a totalidade da autoridade legislativa, executiva e judiciária, podendo delegar competências a unidades administrativas regionais ou locais, mas sem dividi-las constitucionalmente. A delegação é sempre precária: o que o centro concedeu, o centro pode revogar. A França é o exemplo clássico de Estado unitário, construído pela centralização absolutista que examinamos no item 2.3.1 e mantido, em suas linhas essenciais, após a Revolução. Portugal, Uruguai e Chile são outros exemplos.
2.2. A federação
A federação apresenta uma divisão constitucional de poder entre um governo central (a União) e unidades subnacionais (estados, províncias, cantões, Länder), cada qual dotada de autonomia política e administrativa reconhecida pela Constituição. A diferença em relação ao Estado unitário é qualitativa: as competências das unidades federadas não são delegadas pelo centro, mas garantidas pela própria Constituição, de modo que o governo central não pode suprimi-las unilateralmente.
O federalismo nasceu como solução para um problema prático e político enfrentado pela Revolução Americana. Singer, Araujo e Belinelli registram que os colonos norte-americanos, após a independência de 1776, inicialmente se constituíram como Estados soberanos separados, sem planos imediatos de uma república única. A necessidade de coordenação militar e comercial levou, porém, à elaboração da Constituição de 1787, que criou o primeiro Estado federal moderno: uma união indissolúvel de Estados que conservavam ampla autonomia, mas se submetiam a um governo central para questões de interesse comum (defesa, comércio exterior, moeda). Os Federalistas (Hamilton, Madison e Jay), como vimos no item 2.3.2, defenderam esse arranjo como garantia da liberdade: a divisão vertical do poder (entre União e Estados) somava-se à divisão horizontal (entre Executivo, Legislativo e Judiciário), multiplicando os freios contra a tirania.
Bobbio, no Dicionário de Política, destaca que o federalismo se definiu historicamente como "negação do Estado nacional" centralizado, propondo uma forma de organização política capaz de conciliar unidade e diversidade (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 475). A Constituição Federal de 1988 define o Brasil como federação em seu artigo 1º: "A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal". O Brasil é, aliás, um caso peculiar de federação em três níveis (União, Estados e Municípios), e não apenas dois.
2.3. A confederação
A confederação é uma união de Estados soberanos que mantêm sua independência e apenas delegam certas competências a um órgão central, de forma geralmente revogável e com autoridade fraca. A diferença em relação à federação é fundamental: na federação, os Estados-membros abrem mão de parte da soberania em favor da União, e a decisão é irreversível (a CF/88 fala em "união indissolúvel"); na confederação, os Estados conservam soberania plena e podem, em princípio, retirar-se da associação. A Confederação Helvética (nome oficial da Suíça, embora ela funcione hoje como federação) e os Estados Confederados da América (1861-1865) são exemplos históricos. A União Europeia contemporânea possui traços confederativos, embora sua natureza jurídica seja debatida.
3. Formas de governo: quem governa e como se acessa o poder
3.1. A tipologia aristotélica e seu legado
A mais antiga e influente classificação das formas de governo é a de Aristóteles, que Bobbio registra como uma das três grandes tradições que confluem na teoria contemporânea da democracia (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 319). Aristóteles distinguia as formas de governo com base em dois critérios: o número de governantes (um, poucos ou muitos) e a finalidade do governo (o bem comum ou o interesse dos governantes). Cruzando esses critérios, obtinha seis formas: três puras (monarquia, aristocracia, democracia), que visam o bem comum, e três corrompidas (tirania, oligarquia, demagogia), que servem apenas ao interesse de quem governa.
A tipologia aristotélica permanece útil como ferramenta analítica. A pergunta "a quem o governo serve?" continua sendo o critério decisivo para distinguir regimes legítimos de regimes degenerados: um governo que serve ao interesse de um só é tirania, não importa como se apresente formalmente; um governo de poucos que serve apenas aos ricos é oligarquia, ainda que se autodesigne democracia.
3.2. Monarquia e república
A classificação moderna, que Bobbio atribui a Maquiavel, é binária: todos os governos são monarquias ou repúblicas (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 319). A monarquia é o governo de um só, transmitido por hereditariedade. Ela pode ser ilimitada (absoluta), como no absolutismo examinado no item 2.3.1, ou limitada (constitucional), como no modelo inaugurado pela Revolução Gloriosa de 1688: o monarca permanece como chefe de Estado, mas seu poder é enquadrado pela Constituição e pelo Parlamento.
A república é a forma de governo que se define pela eletividade e pela temporariedade do exercício do poder. Os governantes são escolhidos pelo povo (direta ou indiretamente) e exercem mandatos por tempo determinado. A república pode ser aristocrática (se o poder é exercido por um grupo restrito considerado "os melhores", por nascimento, riqueza ou mérito) ou democrática (se o poder é exercido pelo povo ou por representantes eleitos pelo sufrágio universal).
4. Sistemas de governo: a relação entre Executivo e Legislativo
Os sistemas de governo definem a engenharia institucional que estrutura a relação entre os poderes Executivo e Legislativo. Três modelos predominam no mundo contemporâneo.
4.1. Presidencialismo
O presidencialismo, cujo protótipo é o sistema norte-americano, caracteriza-se por três elementos. Primeiro, a eleição direta do Presidente da República, que acumula as funções de chefe de Estado (representação externa, simbolismo da unidade nacional) e chefe de governo (direção efetiva da administração pública e das políticas governamentais). Segundo, o mandato fixo: o Presidente governa por um período pré-determinado e não pode ser destituído por mera perda de confiança do Legislativo (apenas por impeachment, em caso de crime de responsabilidade). Terceiro, a separação mais rígida entre Executivo e Legislativo: o Presidente não depende de maioria parlamentar para governar, embora necessite dela para aprovar leis. Bobbio registra que "a quase totalidade dos países do continente latino-americano introduziram o presidential government" (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 518). O Brasil é presidencialista desde a proclamação da República, em 1889.
4.2. Parlamentarismo
O parlamentarismo, cujo protótipo é o sistema britânico, inverte a lógica presidencialista. O chefe de governo (Primeiro-Ministro, Chanceler ou Premier) não é eleito diretamente pelo povo: ele é escolhido pelo Parlamento e depende de sua confiança para governar. Se o Parlamento retira a confiança (por meio de um voto de desconfiança), o governo cai e um novo deve ser formado. O chefe de Estado (monarca, no caso britânico, ou presidente, em repúblicas parlamentaristas como a Alemanha e a Itália) exerce papel predominantemente cerimonial. O mandato não é fixo: o governo permanece enquanto contar com maioria parlamentar. Bobbio descreve o parlamentarismo como caracterizado pelo fato de "as articulações governativas surgirem do seio do Parlamento e de ele ser responsável perante esse mesmo Parlamento" (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 518).
4.3. Semipresidencialismo
O semipresidencialismo combina elementos dos dois modelos anteriores. Há um Presidente eleito diretamente pelo povo, com poderes significativos (chefe de Estado com atribuições reais, não meramente cerimoniais), e um Primeiro-Ministro responsável perante o Parlamento (chefe de governo). O exemplo clássico é a V República Francesa, instituída por Charles de Gaulle em 1958: o Presidente nomeia o Primeiro-Ministro, mas este precisa da confiança do Parlamento. Quando Presidente e maioria parlamentar pertencem a partidos diferentes, configura-se a chamada "coabitação", situação que exige negociação permanente entre os dois polos do Executivo. Portugal e a Romênia são outros exemplos de semipresidencialismo.
5. O Brasil na encruzilhada das classificações
A Constituição Federal de 1988 define o Brasil, em seu artigo 1º, como "República Federativa" constituída em "Estado Democrático de Direito". Essa fórmula condensa, em uma única sentença, as respostas às três perguntas que estruturaram este texto de apoio. Quanto à forma de Estado: federação ("formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal"). Quanto à forma de governo: república ("República Federativa do Brasil"). Quanto ao sistema de governo: presidencialismo, consagrado pela tradição constitucional brasileira e confirmado pelo plebiscito de 1993, no qual o eleitorado rejeitou tanto o parlamentarismo quanto a monarquia.
Os fundamentos enumerados pelo artigo 1º (soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, pluralismo político) e o parágrafo único ("todo o poder emana do povo") sintetizam as conquistas acumuladas ao longo de todo o percurso que realizamos desde o item 2.1.1: a soberania (item 2.2.4), a cidadania (item 2.2.2), os direitos fundamentais (item 2.3.2), a soberania popular (item 2.3.3) e a separação de poderes (artigo 2º). Compreender essas classificações não é exercício meramente taxonômico: é condição para entender como o poder se organiza concretamente no Estado em que vivemos e quais são as possibilidades e os limites da ação política dentro dele.
Referências
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 11. ed. Brasília: Editora UnB, 2004. Verbetes: Democracia; Federalismo; Formas de Governo.
SINGER, André; ARAUJO, Cícero; BELINELLI, Leonardo. Estado e democracia: uma introdução ao estudo da política. São Paulo: Zahar, 2021. Capítulo 4: As revoluções democráticas.
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